人口负增长背景下儿童福利事业高质量发展路径探析

发布时间：2025-04-29 21:07:42  浏览量：4

2022年，我国开始进入人口负增长时代。儿童福利与人口问题密切相关，在人口负增长背景下，如何推动儿童福利事业高质量发展，是当前和今后一个时期需要认真研究的重大课题。

人口负增长对儿童福利工作的现实冲击

传统服务对象规模断崖式下降。根据民政部公报数据显示，2016―2022年间，全国孤儿数量从46.0万锐减至15.8万，机构集中供养儿童由8.8万降至4.7万。基层儿童福利机构普遍面临“无童可养、有床无人”的困境。

财政资金投入面临三重困境。我国面向孤儿和事实无人抚养儿童的福利制度，是以基本生活保障资金为主要形式的现金转移支付，其资金来源是政府财政，资金规模和受助对象规模正相关。随着出生人口的逐年递减，在其他条件不变的前提下，孤儿人口也将出现递减趋势，孤儿基本生活保障资金支出占儿童福利资金总支出的比例，将从目前的约31%进一步下降。在财政资金投入上，儿童福利机构面临三重困境： 一是入院孤儿数量减少所带来的专项预算投入降低； 二是面临维修或租金、人力开支、运营维护等刚性支出递增，特殊养育服务的供给能力和沉淀资金与服务绩效之间的差距越来越大； 三是转型服务于留守儿童、困境儿童、流动儿童或所有儿童的财政资金有待落实。在现有制度约束下，儿童福利机构的腾挪空间有限，出现机构原定目标、政策法规硬约束与变动的服务需求的结构性矛盾。

应对生育危机的政策工具短期内恐难见成效。国际上应对生育危机的政策工具主要有三类：一是税收减免和生育津贴等现金转移支付制度，二是育儿假，三是普惠性托育服务。考虑到国外实践经验和我国人口基数大、人口负增长的惯性强等现实情况，对这三类政策工具的短期生育效应保持审慎态度。

儿童工作协调难度进一步加大。目前，儿童福利领域缺乏一部综合性法律。人口负增长时代的儿童工作涉及多个部门，需要社会保障政策与人口政策的有效协同，需要发改、民政、卫健、教育、司法等部门和群团组织协同参与。但我国各项儿童工作的具体职能部门最高为司局级，分设在不同部门，仅有国务院妇儿工委作为综合协调机构来协调议事。但国务院妇儿工委的日常办事机构设在全国妇联，横向协调国务院各职能部门的能力有限。

国际经验的借鉴

受政治、经济、文化、历史等因素的影响，大多数发达国家以1989年《联合国儿童权利公约》为蓝本，接纳“儿童优先”的福利观念，确立“儿童最大利益”和“儿童优先保护”的基本原则。经过100多年来的探索和积累，这些国家在儿童福利的供给体系、合作主体、法规政策等方面呈现出三个突出的趋同发展趋势。

儿童福利政策“再家庭化”的转变。“再家庭化”是指划分国家和家庭对儿童的养育责任时，重新强调家庭的中心地位，调整两者间的主次关系，在强调家庭养育责任的同时，重视国家对家庭的支持。这体现在以下三个方面：一是重新确定了“以家庭为中心”的儿童福利理念；二是政府角色发生变化，从最初的最少干预家庭、消极被动的“补充者”，转变为适度干预家庭、积极主动的“监督者”，再转向重视儿童、父母和家庭合法权利的“支持者”；三是儿童福利的现金发放和育儿服务等政策和项目的实施载体，从个体转向以家庭为单位，家庭再次成为发达国家儿童贫困救助、福利津贴、服务项目的实施基础，儿童及其养育者同时进入政策视野，形成“发展型家庭政策”，以缓解育儿与工作间的冲突、提高人口生育率。

从生存性向发展性福利的转变。随着老龄化、少子化等人口结构的变化，儿童的相对价值得到提高，儿童福利政策也从重点保障和支持儿童的生存需要转向发展需要，以促进儿童的全面发展。基于儿童成长特点和发展需要，发展性儿童福利政策重视早期干预和早期发展，调整和完善服务对象、覆盖范围、轻重缓急和服务标准等方面的问题，形成具有可操作性的福利制度安排。

从单一供给向多元主体合作的转变。随着社会发展，儿童的成长需求越来越多样化、复杂化、精细化、个性化，满足需求的服务和设施越来越专业化、智能化。传统的由政府作为单一供给主体的现金福利，已经跟不上时代的发展要求，在家庭和政府之外，很多专业的社会组织和市场主体开始进入促进儿童成长的服务中，这带来多种资源整合、多元主体协调的新难题。发达国家通过建立政府与非政府组织、非营利组织的合作伙伴关系，调动和整合个人、家庭、社区、学校、企业、协会、基金会、慈善机构等行动主体所拥有或经营的各种资源（经验、知识、技能、技术、设施、设备、资金等），促进多元主体参与儿童福利的供给体系和投入保障机制。

新人口形势下

我国儿童福利工作的创新路径

党的十八大以来，我国儿童福利体系的建设和完善已经取得了长足的进步，但与党中央、国务院的战略部署、人口结构变迁的速度、国外儿童福利发展趋势、高质量发展对儿童创造力培养的新要求相比，还存在差距，亟须从国家发展战略高度作出具有前瞻性的制度安排。

加快推进儿童福利立法工作。基于民政部门已有的四个儿童福利立法草案，建议加强立法资源整合，尽快形成一部综合性的广义儿童福利立法草案，以引领、规范和协调不同部门的儿童工作。为推进立法，可以淡化“福利”涵义，选择“儿童法”、“儿童照料法”、“儿童津贴法”等名称，加快形成立法推进所需要的共识。一部综合性的广义儿童福利立法，可以破解职能分割难题，能够明确涉及儿童事务的各部门（民政、公安、教育、人社）和人民团体（妇联、残联等）各自的职能边界，避免责任缺位或重复、权责和资源不匹配等问题，完善各主体的协作流程，解决各主体服务能力的衔接问题，形成合力，让儿童福利服务于儿童成长和发展，服务于国家高质量发展的长期人才需要。

健全儿童家庭支持政策体系。一是完善以家庭为中心的监护制度。依据《中华人民共和国民法典》“儿童利益最大化”原则，应在部门政策和具体项目层次上，完善亲权制度与监护监督机制，积极引导父母或其他监护人落实抚养、教育、保护责任，对家庭成员的监护失职行为实施分级干预措施，推动家庭干预和支持服务体系构建和落地。二是进一步健全困境儿童、留守儿童、流动儿童等需要救助帮扶儿童的家庭支持体系。以育儿津贴、亲职假等制度减轻家庭育儿成本和压力，缓解工作与家庭矛盾。三是充分考虑不同类型儿童的发展需求，建立单亲家庭等特殊家庭的全方位支撑体系。最后，要创新投资型儿童福利政策，及时总结和推广“儿童发展账户”项目，促进家庭经济赋能，探索发展型儿童福利服务模式，进一步加强家庭基础性地位，建立健全儿童家庭政策支撑体系，为高质量发展创造高素质、适度规模的人口条件。

出台预防性儿童福利政策。一是加大对儿童家庭福利的财政投入，建议提高“投资儿童”的战略优先级，建立中央财政儿童专项转移支付科目，通过科学测算儿童服务需求，优化资金配置结构。例如，在财政预算中设立母婴健康促进专款、特殊儿童发展津贴等项目，形成以结果为导向的长效投入机制。二是尽快出台儿童早期福利政策，构建0~6岁一体化服务标准。在衔接和优化2019年婴幼儿照护政策的基础上，重点关注困境儿童等群体的早期照护和养育服务，建立包含普惠性支持与特殊补偿的政策组合，通过动态评估机制，增强困境儿童服务精准性，阻断困境代际传递的通道。三是充分利用各种资源，向学前困境儿童和低收入家庭儿童提供早期照顾津贴、代金券等支持性福利，保证儿童早期的营养、发育、教育和健康成长。四是建设多主体合作的儿童福利体系。采取“社工督导+儿童主任+志愿者”的合作方式，以社区为基础，加强基层儿童福利服务队伍建设，增强社区儿童保护服务的规范化和标准化，提供面向全体儿童及其家庭的儿童保护服务。通过以上措施，构建覆盖儿童全生命周期的政策体系，保障特殊儿童群体获得均衡的营养、及早康复治疗、适宜的教育和健康积极的心态，缩小儿童发展差距，营造一个机会平等、全面发展的儿童成长环境。

完善儿童养育的社会化支持。一是建立分类分级儿童补助制度。在《儿童福利法》框架下设计分层分类补助体系，把营养补助、津贴与教育补贴等整合为生存保障型、发展促进型和特殊补偿型三类给付，结合当地生活水平、儿童成长需要和地方财力状况，建立家庭经济状况与人力资本投入的绑定机制，确保福利给付精准转化为儿童发展资本。二是建立多层次的托幼服务体系，利用和改造社区公共服务设施提供婴幼儿照护服务，支持和引导社会力量提供专业化、个性化的婴幼儿照护服务，各级政府需加大对农村和欠发达地区婴幼儿照护服务的扶持力度，鼓励儿童早期综合发展项目的探索和实践，充分发挥家庭、社区、机构、市场、社会组织等主体的优势，形成以家庭为基础、社区为依托、机构为补充的婴幼儿照护服务体系。

激励多元社会主体参与。应创新儿童福利治理机制，以激励多元社会主体参与。这首先要提高社会治理水平，在横向结构上，健全和优化多层次、多样化的儿童福利机构网络，实现儿童养育、康复、救助保护等基础功能的全覆盖；在纵向结构上，建立“市―县（区）―镇（街）―社区”四级联动网络，将儿童福利机构、儿童服务站、儿童主任纳入其中，以点带面、连线成片，完成专业儿童福利服务资源向社区下沉。其次，要提升各社会主体的服务能力，鼓励学校、医院设立儿童成长导师、咨询师等岗位，引入专业的社会工作和心理辅导服务。开展专业社会工作项目的驻站服务，加强儿童之家的平台建设、管理和人才队伍建设，推动儿童社会工作服务的常态化、社会化运行。最后，要强化政府与社会主体的深度合作，加大财政资金的投入力度，充分利用社区、社会组织、社会工作者、志愿者、慈善基金等各类社会资源，建立儿童服务的信息化平台，加强对服务机构的监管评估，形成既有规范又有活力的多元治理机制。

探索建立儿童发展账户。作为儿童福利保障体系的制度先行者，我国孤儿保障机制呈现显著的“终身全包”特征，体现“兜底保障”的基本理念。即便受助对象年满18岁退出孤儿认定体系后，仍可持续享受住房、就业、教育等11类专项补贴。考虑到我国人口总规模仍然庞大、高质量发展又迫切需要高素质的劳动人口，可以借鉴国外“投资儿童”的理念，在保持孤儿保障制度温度的同时，探索建立“儿童发展账户”，通过政府配额储蓄、有条件现金转移项目和定向支付管理等机制，培养受助儿童的自立意识和工作能力，提升人口素质。考虑到这项工作的开拓性和可行性，可从具有独立潜能的孤儿群体开始推行，待取得经验和进行评估后，再考虑向困境儿童、事实无人抚养儿童、低收入家庭儿童等群体逐步铺开。