大家说法：《学前教育法》如何保障学前教育的健康可持续发展

发布时间：2025-05-06 15:54:33  浏览量：18

访谈嘉宾

王海英：南京师范大学学前教育政策研究中心主任、 教授、 博士生导师

《上海教育》：学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。您认为当前学前教育领域面临的最大挑战是什么，为什么需要通过立法来解决？

何幼华：《学前教育法》的颁布是基于我国学前教育事业发展的需要，也是我国第一部《学前教育法》，它标志着我国学前教育进入法治的轨道。我们在《学前教育法（草案）》研究时期发现，学前教育事业面临的问题是学前教育性质与定位不清晰，对政府应该承担的公共服务职能认识不到位，把幼儿园推向市场，幼儿园成为部分人群追求回报的产业；学前教育经费投入和师资待遇得不到充分保障，公办园依靠压缩编制、增加班额、降低教师待遇等方式生存，影响教师的来源与素质，以及幼儿身心发展与安全保障，农村幼儿园问题更甚：学前教育对象在国际发展态势及我国部分省市己经下移至３岁以下儿童，己颁布的法规及规范文件己无法涵盖；学前教育行政管理力量明显不足，管理体系与工作机制对多元化的学前教育缺乏有效管理，严重影响了学前儿童受教育的权利与学前教育事业的健康发展。

黄瑾：中国学前教育事业发展在普及和普惠上取得了巨大的成就，但是公平和质量的问题也逐渐凸显出来。中国不少学者认为，当前中国学前教育的快速发展与学前教育系统性制度建设，尤其是法制建设是不匹配的，缺乏对深层次关键性问题做出明确的法律规定。中国学前教育的快速发展催化了学前教育立法的进程，发展过程中显现的问题也亟待运用法治的思维和方法来破解。长期以来，我国学前教育事业发展由政策和法规来进行规范与引导，尚未上升到立法的高度。有研究者统计，截止2018年底，中国出台学前教育的省级地方性法规和规章16部，设区的市级地方性法规和规章15部。虽然上述政策和法规己经回应了我国和地方学前教育发展中的基本问题，在一定程度上促进学前教育的规范有序运转，但是由于政策和法规相比法律缺乏明确性、有责性和稳定性，因而无法满足实践需要。一方面学前教育立法要以已有的政策和法规为基础，另一方面，学前教育立法要进一步对根本性的、关键性的问题做出明确规定为学前教育事业发展提供强有力的法制保障。

王海英：当下及未来一段时间，学前教育发展面临的最大挑战是人口出生率下降所带来的学前教育结构的系统性调整、普惠性幼儿园保障机制的动态优化。从学前教育结构的系统性调整来看，包括办园结构、教师队伍结构、质量分布结构、职前培养结构、城乡分布结构等：从普惠性幼儿园保障机制的动态优化来看，包括普惠性幼儿园的资源供给机制、财政投入机制、成本分担机制、师资配置和待遇保障机制、保教质量保障机制。学前教育发展中面临的这些挑战，涉及学前教育普及普惠安全优质发展的方方面面，只有通过学前教育立法，才能建立健全国家层面的学前教育保障机制，实现机制与机制之间、部门与部门之间的协同合作，更好地助力学前教育的健康可持续发展。

《上海教育》：《学前教育法》的出台标志着中国学前教育进入了＂有专门法可依”的新阶段。 您认为这部法律的主要目标和预期影响是什么？ 它是如何与国家教育政策和社会发展目标相协调的？

何幼华： 学前教育事业发展中需要通过法律解决关键问题，如明确学前教育的性质与定位， 界定学前教育的对象与机构，保障学前教育工作者队伍稳定与整体素质，确定学前教育管理体制， 保障学前教育经费投入等。

黄瑾： 学前教育立法有助于探析学前教育事业发展中的关键问题。 其一 是对学前教育立法的适用范围的讨论。《 学前教育法》 指出， 学前教育是指“由幼儿园等学前教育机构对３周岁到入小学前的儿童（ 以下称学前儿童） 实施的保育和教育” 。 这一 规定将学前教育立法的适用范围限制在３岁及以上的学前儿童。 其二是对幼儿园教师的工资待遇的讨论。 保障并逐步提高幼儿园教师的工资待遇是我国政策所一贯倡导的，也是广大幼儿园教师的殷切希望。学前教育立法有助于理顺学前教育事业发展中的重要关系。 其一是政府、 家庭和社会在学前教育事业中的发展责任。《学前教育法》中明确了政府的主导责任， 家长的抚养和教育责任， 以及社会的支持责任。 其中尤为重要的是进一 步划分了各级人民政府（包括省市级、县级和乡镇级）在学前教育发展中的管理体制。针对县级政府统筹管理能力和财力不足的问题，明确建立“省市统筹， 以县为主”的学前教育管理体制， 管理体制和财政体制的“双上移”有助于实现政府在学前教育发展中的主导责任。 其二是公办幼儿园、 普惠性民办幼儿园和营利性民办幼儿园的发展定位。 中国长期实行的是多主体共同办园的办园体制。《学前教育法》中提出支持公办园和普惠性民办幼儿园发展的办园格局， 还明确了 “构建以公办幼儿园为主体的农村学前教育公共服务体系” 。 因此，中国城乡将实行不同的办园体制： 农村地区以公办园为主体， 体现保基本、 扶弱势、促质量的国家责任， 而城市地区以公办园和普惠性民办幼儿园为主体， 体现普及普惠、 灵活多元的发展原则。

王海英： 《学前教育法》 的主要目标是保障学前儿童的受教育权， 为学前教育普及普惠安全优质发展提供法律保障。为此，《 学前教育法》专章阐述学前儿童的权利。并通过总则、 幼儿园、 教职工、 保育教育、 投入保障、 监督管理、 法律责任等章节内容为学前教育普及普惠安全优质提供多方面法律保障， 尤其是强调“国家实行学前教育制度”“国家建立健全学前教育保障机制” “国家推进普及学前教育”等国家意志与国家行动的法条。《学前教育法》采用的法条既是对从中央到地方各类学前教育政策法规的继承与固化，也是立足社会经济发展趋势、回应民生关切的具体体现，特别是在关于年龄限定、托育服务、成本分担、学前教育财政性经费占教育财政性经费合理比例等方面更是务实求真。

《上海教育》：上海市在2022年11月23日通过《上海市学前教育与托育服务条例》，这是国内首部包含0-６岁幼儿养育教育的地方条例，也是全国首部探索将学前教育与托育服务整合立法的地方性法规，标志着上海在全国率先迈出了托幼一体化法治保障的改革步伐。那么，上海在这方面有哪些比较好的经验和做法值得参考和借鉴？

何幼华：基于多年来的实践，出于对规范地方学前教育的需求，上海先于《学前教育法》出台了《上海市学前教育与托育服务条例》，这是全国范围内第一部将０-６岁儿童整体纳入学前教育的地方性法规，对指导与规范上海学前教育健康发展有着里程碑的作用，也标志着上海先于全国迈出托幼一体化法治保障的改革步伐。该法规在符合国家制定的一系列有关学前教育政策法规的基础上，比对《学前教育法》，在３岁以下儿童的早期教养上提出许多规范要求，如明确各级政府的责任，将学前教育与托育服务纳入本级国民经济和社会发展规划：确定各管理部门的职责，建立综合协调机制，实行托幼一体规划、一体实施、一体保障，相关重点工作纳入为民办实事的项目予以推进；构建了普惠多元的托育公共服务体系，将社区托育服务和家庭科学育儿指导服务纳入十五分钟市区与乡村社区生活圈以及社区综合服务体系建设内容等。上海还充分发挥信息服务平台作用，与政务服务“ 一 网通办”平台对接， 提供家教服务指导、信息查询、政策咨询、网上办事等服务，接受信息共享与监督管理。随着《 学前教育法》与《 上海市学前教育与托育服务条例》的贯彻实施，上海的学前教育事业的发展一定会更健康、优质。

黄瑾： 上海市于2023年正式实施了《 上海市学前教育与托育服务条例》， 提出“实行学前教育与托育服务一体规划、一体实施、一 体保障” 。 将学前教育与托育服务合并立法，在地方立法中尚属首创，它将政府与民间的力量统整起来，加强了公共服务事业的社会参与性，既有助于整体提升学前教育与托育服务质量，也为各省市推进学前教育与托育服务事业的公益性导向提供了借鉴。在托育服务方面，《 条例》 提出以家庭照护为基础，通过开设幼儿园托班，鼓励和引导社会力量举办托育机构， 设置社区托育点，支持机关、企事业单位、园区、商楼宇等提供福利性托育服务，构建普惠多元的托育公共服务体系。它为凸显政府的主导作用，充分发挥主体职能，统筹规划地区学前教育与托育服务的资源配置，以及整体推动学前教育公共服务事业发展提供了有价值的参考。

《上海教育》：学前教育立法中的关键条款，您认为哪些是具有亮点和特点的？学前教育立法时，坚持了哪些核心原则，例如普及普惠，平等、包容性或儿童权益优先？

王海英：在我看来，《学前教育法》中有不少亮点，大致可以分为四类。一是，鲜明的国家立场。《学前教育法》全文共有20处强调“国家”为主体， 7个地方强调“国务院教育行政部门”为主体职能部门。 二是清晰的儿童权利规定。其中，规定了一般性儿童权利，除此之外《 学前教育法》 还特别强调了 “家庭经济困难儿童、 孤儿、 残疾儿童和农村留守儿童”的受教育权保障。 三是公办园教师待遇保障。 尤其是特别规定了“幼儿园教师在职称评定、 岗位聘任（ 聘用） 等方面享有与中小学教师同等的待遇” 。 四是财政性投入占合理比例。规定了“省级人民政府制定并落实公办幼儿园生均财政拨款标准或者生均公用经费标准， 以及普惠性民办幼儿园生均财政补助标准” 。《 学前教育法》的法条，大多是2010年来从中央到地方大量探索实践经验的固化。 在其中， 有一些核心原则被坚持，例如，政府主导、普及普惠安全优质、保障公平、弱势倾斜、最有利于儿童、 减轻家庭负担等。

黄瑾： 首先， 中国学前教育立法的首要目的是保障适龄儿童接受学前教育的权利， 这也是《 学前教育法》第一章第一条的主要内容。 在中国学前教育发展的新时期， 学前儿童的受教育权既包括公平的受教育权， 也包括优质的受教育权。公平的受教育权的核心是人人享有和平等。 其次， 发展学前教育坚持公益普惠的方向原则。 发展学前教育首先要保证其公益性。 学前教育是基础教育的基础，公益性是学前教育的根本属性，关涉不特定社会多数人的重大利益和根本福祉。发展学前教育还要坚持普惠性。一 是要普及学前教育，保证所有适龄儿童均有接受学前教育的机会。 二是要实现学前教育的均等化，保证所有适龄儿童不论地域、 民族、 家庭和身体状况均能平等地接受学前教育。 三是要限制学前教育的营利性， 保证所有适龄儿童的家庭都能负担得起学前教育。 最后，明确政府主导的发展原则。政府主导不等于政府主办，更不仅仅等同于财政投入，而是明确政府在发展学前教育事业中的主导责任。《学前教育法》中主要明确了政府的以下几类主导责任：一是举办责任，二是投入责任，三是监管责任，四是扶弱责任。

何幼华：《学前教育法》强调学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业，这一性质的定位为促进学前教育普及普惠安全优质发展提供了保障，而构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠、安全优质的学前教育公共服务体系，更是将这一保障落到了实处，进一步明确了学前教育的管理体制，落实从国务院到乡镇政府、街道办事处在学前教育事业发展中的责任。《学前教育法》的另一项修改就是将草案中学前教育对象向下延伸改为明确是３至６岁的儿童，仅以附则部分提出“鼓励有条件的幼儿园开设托班， 提供托育服务。幼儿园提供托育服务的，依照有关法律法规和国家有关规定执行” 。这一方面是基于我国当前的国家管理体制，３岁以下儿童以保育为主，归属于卫生保健系统管理，另一方面也为今后随着我国经济社会发展和人民需求提高，关注0至６岁儿童的发展，完善学前教育立法留下了展望。

《上海教育》： 《 学前教育法》 强调了普惠性学前教育的重要性。 请问在实施普惠性学前教育方面，特别是在农村和欠发达地区，政府将如何确保资源的公平分配？

何幼华： 《学前教育法》明确了学前教育的保障机制，提出发展学前教育坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育，以及实行政府投入为主，家庭合理负担保育教育成本、多渠道筹措经费的投入机制，鼓励、引导和规范社会力量参与。近几年来，随着社会经济发展、人民需求提高、学前儿童发展对全民族素质发展重要性的认识提升，以及学前教育事业发展中出现的一些新问题，颁布的《学前教育法》在一些章节与条款上都作了重要的调整修改，如强调了学前儿童的权利，包括享有生命安全和身心健康，得到尊重和保护照料，依法平等接受学前教育等权利，特别是对农村地区、老少边地区、民族地区、边疆地区、欠发达地区，以及家庭经济贫困儿童、孤儿、残疾儿童、农村留守儿童的关注。

黄瑾：学前教育的普惠性是指学前教育应该普遍惠及所有适龄儿童，具有普遍性、非歧视性和非互惠性。一是要普及学前教育，保证所有适龄儿童均有接受学前教育的机会。普及学前教育一直是我国学前教育事业发展的重要目标。二是要实现学前教育的均等化，保证所有适龄儿童不论地域、民族、家庭和身体状况均能平等地享受学前教育。《学前教育法》中提出缩小城乡之间、区域之间学前教育发展差距，倾斜支持农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区发展学前教育，保障家庭经济困难的适龄儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育体现了这一主张。三是要限制学前教育的营利性，保证所有适龄儿童的家庭都能负担得起学前教育。《学前教育法》中提出要构建以公办幼儿园为主体的农村学前教育公共服务体系，支持普惠性民办幼儿园发展，并明确了营利性民办幼儿园的举办限制和社会资本的逐利限制。

王海英：从《学前教育法》可以看出，政府对促进学前教育公平，特别是对弱势地区普惠性学前教育资源倾斜投入的决心与力度。政府在资源配置方面，一方面要实现资源数量配置公平，另一方面则是在学前教育高质量发展背景之下实现资源质量配置公平。首先，需要动态配置普惠性学前教育资源总量，协调普惠性学前教育资源数量的区域分布，最大化发挥普惠性学前教育资源作用。随着人口变动新趋势，普惠性学前教育资源配置需要按照资源需求来进行更为精准地配置，避免产生部分地区资源过剩而另一些需要资源的地区资源不足的现象，因而动态配置是必要的。其次，农村与欠发达地区面临双重问题，一是幼儿数量的减少与流动，二是农村与欠发达地区“留人难”的困境。 因而要加大对这些弱势地区教师待遇保障投入与生活质量保障， 让资源的倾斜配置有效促进弱势地区学前教育质量提升。 最后， 要保障普惠性学前教育资源投入的质量。 需要加大学前教育财政投入， 吸引资源流向欠发达地区，还可以鼓励城乡结对、组团式交流互动，让资源流动起来，用信息技术赋能弱势地区学前教育事业发展。

《上海教育》：办好学前教育、实现“幼有优育” ，立法中是否有措施来提高学前教育的教学质量和教师的专业发展？

王海英：其一 ，《学前教育法》为教师质量提升与专业发展做出了明确的保障。例如， 签订合同，保障教师工资福利，实行同工同酬等。在教师薪酬待遇保障上，明确提出了县级以上地方人民政府将公办幼儿园教师工资纳入财政保障范围，民办幼儿园参考当地公办园合理确定标准。在职称评聘待遇方面，明确规定了幼儿园教师享有和中小学教师同等待遇。 这些待遇保障措施为高质量的教师队伍建设、 教师专业发展提供了兜底保障。 其二， 《学前教育法》 中提出制定专业设置标准、质量保证标准、课程教学标准体系等，建立培养质量保障机制，还通过公费师范生培养计划等专项计划等途径保障学前教育师资培养质量。 其三，《学前教育法》中还提到县级以上人民政府教育、卫健等有关部门按照职责分工， 制定培训规划、建立培训支持服务体系，开展多种形式的专业培训，以培训为抓手，提升教师的专业发展水平。

《上海教育》：《学前教育法》中提到了为特殊儿童的学前教育权益提供坚实的法律保障。 如何确保这些儿童能够平等地接受学前教育，并为他们提供必要的支持和便利？

黄瑾： 保障弱势儿童接受学前教育是政府的重要责任之一 。《 学前教育法》明确指出国家要对贫困地区和弱势儿童采取倾斜支持措施，适当提高残疾学前儿童的生均财政拨款标准和生均公用经费标准。在立法的保障下，能够更好地推动社会、地方政府、 机构和学校等充分关注特殊儿童的受教育权，在儿童友好的生态背景下，更积极地为确保所有儿童平等地享有教育权益提供支持性服务和照护。

王海英：主要有三个方面举措：一是需要做好法律解读与普法工作，让幼儿园与园内教职工认识和理解特殊儿童接受学前教育的法定权利，并不得侵犯。 二是国家有关部门需要加大对特殊教育资源的投入，包括建设适宜的场地、优质的特殊教育师资、温暖的心理环境等。在资源投入方面， 需要统筹多种形式的学前特殊教育，推进融合教育。在具体场所设施的规定方面，需要保障康复设施与专业康复人员的配备。第五章保育教育部分指出： “招收残疾儿童的幼儿园应当配备必要的康复设施、设备和专业康复人员，或者与其他具有康复设施、设备和专业康复人员的特殊教育机构、康复机构合作，根据残疾儿童实际情况开展保育教育。”在特殊教育教师保障方面，要给予特殊教育教师有关津贴。三是需要在全社会宣传特殊儿童学前教育的权益具有法律保障， 形成共识。